Neuf grands projets de transport sur dix dépassent leur budget initial. Ce n’est pas toujours parce que les responsables sont incompétents. Souvent, un chiffre précis est annoncé trop tôt. Pourtant, beaucoup de choses sont encore incertaines à ce moment-là. Des idées qui ne sont pas encore solides deviennent alors des promesses publiques. Ensuite, le dépassement, qui était prévisible, est vu comme un scandale.
Quand un grand projet coûte plus cher que prévu, la réaction est souvent la même. On cherche une cause simple, parfois une personne à blâmer.
Pourtant, les dépassements ont des origines très différentes. Certains viennent de facteurs extérieurs : le prix des matériaux augmente, il y a un manque de main-d’œuvre, les règles changent ou l’économie va mal. D’autres viennent des limites ou des erreurs de l’estimation de départ : les informations manquent, les études sont trop peu avancées, le projet n’est pas encore assez défini. L’optimisme joue aussi un rôle : les équipes et les décideurs pensent que les difficultés à venir seront moins importantes, sans forcément avoir de mauvaises intentions.
À cela s’ajoutent des problèmes de gestion. Les responsabilités ne sont pas claires, les décisions sont prises en retard et la coordination manque. Les contrôles ne sont parfois pas adaptés. Enfin, certaines estimations sont trop basses volontairement. On présente alors une estimation qui semble très favorable. Cela aide à faire accepter le projet par les responsables politiques, la population ou les investisseurs.
Ces raisons peuvent se combiner. Mais elles ne répondent pas à une question importante. Comment une estimation qui n’est pas certaine devient-elle un chiffre de référence, puis une promesse publique ?
Promettre malgré l’incertitude
Les recherches montrent que le problème est important. Les dépassements ne sont pas des accidents isolés. C’est quelque chose qui arrive souvent. Les travaux de Bent Flyvbjerg, un chercheur danois, le montrent bien. Il est professeur honoraire à l’Université d’Oxford et spécialiste des très grands projets. Une étude a analysé 258 grands projets de transport. Près de neuf projets sur dix ont coûté plus cher que prévu. Pour les ponts et les tunnels, le coût supplémentaire était en moyenne de 34 %.
Le dépassement ne commence donc pas toujours quand les factures augmentent. Il peut commencer plus tôt. C’est quand les incertitudes techniques, économiques ou administratives autour du projet disparaissent petit à petit de la communication. Une estimation préliminaire, basée sur des hypothèses fragiles, est alors présentée comme un chiffre assez solide pour prendre une décision. Ensuite, elle devient un engagement public.
Le problème ne vient donc pas seulement de la qualité de la décision politique. Il vient aussi du changement de statut du chiffre : d’une estimation qui dépend de plusieurs facteurs, il devient une promesse qui semble certaine.
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Je suis enseignant en gestion des risques à HEC Montréal. Avec mon collègue, qui est maître d’enseignement en management dans la même université, nous travaillons sur la gestion des risques de projet. Nous nous intéressons particulièrement aux situations où les décisions doivent être prises avec des informations incomplètes. Dans ce contexte, un dépassement de coûts n’est pas seulement un problème de contrôle du budget. C’est aussi un problème de gestion de l’incertitude.
Le piège du chiffre précis
Un budget annoncé publiquement donne une impression de précision. On dit qu’un projet coûte 2 milliards, 5 milliards ou 10 milliards de dollars. Ce chiffre devient une référence dans les communications, les débats publics, les autorisations politiques et les décisions d’investissement.
Or, au début d’un grand projet, ce chiffre peut être basé sur des études préliminaires. Le tracé exact n’est pas toujours décidé. Les conditions du marché peuvent changer. Le sol peut cacher des surprises. Les exigences réglementaires peuvent évoluer. La conception n’est pas terminée. Toutes les connexions entre les différentes parties ne sont pas encore connues.
Prenons l’exemple d’un projet de nouveau pont annoncé pour 2 759,1 millions de dollars. Cette précision, jusqu’au dixième de million, donne une impression de certitude. Pourtant, le projet n’est pas toujours assez avancé pour justifier cette certitude. Le public retient ce montant comme le prix du projet. Mais il peut encore être basé sur un plan qui peut changer, des hypothèses sur le marché, des choix techniques non définitifs et des risques mal connus.
Si le coût passe ensuite à 3 ou 3,5 milliards de dollars, la colère est compréhensible. Mais il faut regarder plusieurs choses. Le coût final dépasse-t-il seulement le montant annoncé ? Ou dépasse-t-il aussi ce qu’une estimation raisonnable aurait pu prévoir, en se basant sur les informations et les incertitudes disponibles au moment de la décision ? L’écart reste-t-il dans la limite de ce que les décideurs acceptent comme variation possible autour de l’objectif ? C’est-à-dire, la variation jugée acceptable avant qu’une intervention ou une nouvelle évaluation du projet ne soit nécessaire ? Enfin, la portée du projet, sa qualité et ses bénéfices sont-ils toujours ceux qui avaient été annoncés ?
Un dépassement par rapport au chiffre initial ne signifie donc pas forcément que le projet a coûté plus cher que ce qu’une estimation raisonnable aurait permis d’anticiper. Inversement, un projet peut respecter son budget mais apporter moins de bénéfices que prévu.
La question principale de cet article n’est pas de mesurer toute la valeur du projet. Elle est de savoir si le budget initial reflétait honnêtement ce que l’on savait, et ce que l’on ignorait encore. Or, on indique rarement avec quel niveau de confiance ce budget peut être respecté.
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Erreur, optimisme et sous-estimation stratégique
Parmi ces différentes raisons, trois réalités sont souvent confondues.
La première concerne les limites ou les erreurs de l’estimation initiale. Une estimation préliminaire repose souvent sur des données incomplètes et des hypothèses encore fragiles. L’évolution ultérieure des conditions ne constitue toutefois pas automatiquement une erreur. Cela serait une erreur seulement si elle était raisonnablement prévisible et aurait dû être prise en compte.
La deuxième est le biais d’optimisme. Les équipes et les décideurs peuvent penser que leur projet se passera mieux que les projets similaires. Ils sous-estiment alors les difficultés, les délais, les coûts de coordination et les imprévus.
La troisième est la sous-estimation stratégique. Dans ce cas, on présente les chiffres de manière trop favorable. En effet, un coût plus réaliste pourrait empêcher le projet d’être accepté par les responsables politiques, la population ou les investisseurs.
Les limites d’une estimation demandent de meilleures données, des hypothèses claires et une meilleure représentation de l’incertitude. Le biais d’optimisme demande des comparaisons avec des projets similaires. La sous-estimation stratégique demande des systèmes de transparence, de vérification et de responsabilité.
Une question de transparence démocratique
Les grands projets ont un paradoxe : les choix qui définissent leur portée, leur conception et leur déroulement sur le long terme sont souvent faits au tout début. À ce moment-là, l’information est encore incomplète et l’incertitude est encore élevée.
Le choix d’un tracé, d’une technologie, d’un mode de réalisation ou d’un budget intervient tôt. Plus tard, quand les risques sont plus visibles, il y a moins de possibilités de changer.
Mieux prévenir et gérer les dépassements ne veut pas dire annoncer des budgets flous ou éviter les engagements. Cela veut dire présenter plus honnêtement ce qui reste incertain. Cela veut aussi dire préciser le niveau de confiance associé aux budgets annoncés.
Trois pratiques peuvent aider :
Présenter les budgets sous forme de fourchettes avec des niveaux de confiance ;
Comparer les estimations aux résultats de projets similaires déjà réalisés ;
Documenter, vérifier et suivre les hypothèses importantes comme des sources claires de risque.
La première pratique est utilisée, sous différentes formes, dans certains cadres publics en Norvège, aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Australie.
Reconnaître l’incertitude n’est pas un aveu de faiblesse
Les dépassements de coûts ne doivent pas être considérés comme normaux : ils peuvent montrer des erreurs, des mauvais choix ou des problèmes de gestion. Mais ils montrent aussi notre difficulté collective à accepter qu’un grand projet ne soit jamais totalement connu au moment où il est annoncé.
Le véritable enjeu démocratique n’est donc pas seulement de savoir si un projet dépasse son budget. Il est de savoir si le public a été informé honnêtement du degré d’incertitude au moment où le projet a été approuvé.
Avant de demander seulement « qui a mal géré ? », il faut donc poser une autre question : qu’a-t-on présenté comme certain, alors que cela ne l’était pas encore ?
Hicham Rahali est membre de l’Ordre des Ingénieurs du Québec et membre du Project Management Institute (PMI).
Miguel Hernandez est membre du Project Management Institute (PMI).