Et si la meilleure façon de réduire les inégalités était de s'intéresser à ce qui se passe avant même le paiement des impôts ? On parle ici des mécanismes qui diminuent ou augmentent les inégalités avant que l'État n'intervienne, comme le salaire minimum. La manière dont on organise les cotisations sociales est très importante pour réduire les inégalités. Quand faut-il les diminuer ? Quand faut-il les augmenter ? Doivent-elles être les mêmes pour tous les employés ? Nous allons vous expliquer cela en prenant l'exemple de la France, avec des informations qui datent de 1900 à 2018.
Quand on pense à la réduction des inégalités, on imagine souvent l'impôt sur le revenu ou les aides pour l'éducation. On pense moins souvent aux cotisations sociales, payées par les salariés et les employeurs. Pourtant, l'histoire de la France montre que ces prélèvements, qui servaient au départ à financer la Sécurité sociale, ont aussi servi petit à petit à modifier la répartition des revenus. Ces cotisations représentent une part importante des impôts collectés dans les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). En moyenne, elles représentent 26 % de tous les impôts, ce qui équivaut à 9 % du Produit Intérieur Brut (PIB).
Dans une étude que nous avons réalisée avec Antoine Bozio, Bertrand Garbinti, Jonathan Goupille-Lebret et Thomas Piketty, nous avons comparé les systèmes qui réduisent les inégalités en France et aux États-Unis sur plus de cent ans. Notre conclusion est que les différences d'inégalités, une fois les impôts et les aides sociales déduits, s'expliquent surtout par les inégalités qui existent *avant* ces interventions de l'État.
Autrement dit, ce qui change le plus, c'est la façon dont les revenus sont formés au départ. Cela se passe sur le marché du travail et grâce aux règles concernant les salaires, comme le salaire minimum, les négociations entre syndicats et entreprises, ou les conventions collectives. C'est plus important que le montant des aides monétaires distribuées *après* que les revenus ont été gagnés, comme les aides au logement ou l'impôt sur la fortune immobilière. Nous insistons sur le fait que regarder seulement les aides après impôts peut être trompeur pour juger des politiques qui visent à réduire les inégalités.
Dans une autre étude, menée avec Antoine Bozio et Thomas Breda, nous montrons qu'en France, les inégalités de salaires après impôts ont diminué de 19 % entre 1967 et 2019. Mais, avant impôts, elles ont augmenté de 15 %. En réalité, les cotisations sociales sont devenues le principal moyen de redistribuer les richesses.
Ces deux travaux ensemble ont un message clair : pour comprendre les inégalités, il faut regarder au-delà de ce qui est visible, comme les impôts et les aides. Il faut aussi s'intéresser aux mécanismes qui déterminent les revenus avant même que l'État n'intervienne.
Réduire les inégalités avant même l’impôt
Il est très important de faire la différence entre la redistribution et la prédistribution.
La redistribution classique vise à corriger les différences de revenus une fois qu'ils ont été gagnés, grâce aux impôts et aux aides sociales. La prédistribution est une idée qui a pris de plus en plus d'importance dans les discussions sur les politiques publiques depuis les années 2000, surtout au Royaume-Uni. Elle agit plus tôt, en utilisant les lois et les systèmes sociaux. Ces derniers influencent la capacité des employés à négocier avec leurs employeurs, notamment par les règles de fixation des salaires, le droit des entreprises, la réglementation du salaire minimum et la force des syndicats.
En France, ces outils ont eu un rôle important. Comme on peut le voir sur le graphique ci-dessous, les inégalités de salaires bruts – avant de payer les cotisations sociales et les impôts – ont augmenté de 15,4 % entre 1967 et 2019. Par contre, les inégalités de salaires nets – après avoir payé les cotisations sociales et les impôts – ont diminué de 18,9 %.
Cela signifie que le système n'a pas seulement compensé les différences créées par le marché ; il les a aussi influencées. La France se distingue par ses inégalités de salaires nets, mais pas par ses inégalités de salaires avant impôts.
Ce résultat peut sembler surprenant. Les cotisations sociales sont souvent considérées comme un simple coût administratif pour le travail, peu discuté publiquement. C'est justement parce qu'elles font partie de l'organisation des salaires qu'elles sont un outil puissant. En changeant progressivement les taux, les exemptions et les bases de calcul, les gouvernements peuvent modifier la répartition des charges entre différents types de travailleurs et d'employeurs, tout en influençant le coût des salaires à différents niveaux.
Suppression du plafond et réductions des cotisations sociales
Deux mécanismes sont particulièrement importants dans l'expérience française : la suppression progressive du plafond des cotisations sociales et les réductions ciblées pour les bas salaires.
Pour bien les comprendre, nous avons étudié le taux moyen des cotisations sociales, c'est-à-dire la part payée par le salarié ajoutée à celle payée par l'employeur. Pour cela, nous avons regardé la part du salaire avant impôt au premier décile (D1) – le niveau de salaire en dessous duquel se trouvent 10 % des salaires –, à la médiane (D5) et au neuvième décile (D9) – le salaire en dessous duquel se trouvent 90 % des salaires – entre 1967 et 2019.
Le premier mécanisme correspond à la suppression progressive du plafond des cotisations sociales, qui a duré jusqu'au début des années 1990. Cela a entraîné une augmentation plus rapide des taux pour les salaires les plus élevés, rapprochant les taux de prélèvement entre le 5ème et le 9ème décile.
Le second mécanisme est apparu ensuite, à partir du milieu des années 1990. Les réductions ciblées pour les bas salaires ont nettement fait baisser le taux pour le premier décile (D1), tandis que les taux sont restés élevés pour la médiane (D5) et le neuvième décile (D9). Au final, le système est passé d'un profil initialement moins progressif à un profil plus progressif à la fin de la période.
Ce compromis n'est jamais parfait. Les réductions de cotisations peuvent rendre le système plus difficile à comprendre et encourager une concentration des emplois et des augmentations de salaire autour des bas salaires, là où les réductions sont les plus importantes. En France, elles ont permis de soutenir une certaine compression des salaires sans avoir recours uniquement à des aides publiques visibles.
Un outil redistributif discret, mais peu transparent
L'évolution de la situation en France met en évidence un paradoxe. D'un côté, utiliser les cotisations sociales comme moyen de redistribution présente de réels avantages. Le prélèvement est efficace administrativement, il est directement lié à la fiche de paie, et il provoque généralement moins de débats qu'une augmentation directe de l'impôt. Pour un gouvernement, il peut donc être plus simple de modifier la répartition des revenus par ce biais que par une réforme fiscale directe.
D'un autre côté, lorsque la redistribution passe par des mécanismes de cotisations intégrés au financement de la Sécurité sociale, ses effets sont moins faciles à voir et doivent être étudiés en détail. Qui paie cette contribution ? Qui profite des réductions ? Quels sont les effets sur les salaires nets, l'emploi et le financement de la protection sociale ?
Les résultats de ces recherches suggèrent donc qu'il ne suffit pas de regarder la redistribution après impôts et aides pour évaluer les inégalités. Il faut aussi mesurer comment les revenus sont formés avant impôt et quel rôle jouent les réformes des cotisations sociales.
Et la Belgique dans tout cela ?
La Belgique est intéressante pour comparer, car elle partage avec la France un système social développé, un niveau élevé de prélèvements sur le travail et des mesures spécifiques pour les bas salaires. Le système de cotisations sociales en Belgique ressemble à celui de la France, notamment dans ses objectifs – financer la Sécurité sociale, les retraites, le chômage, la maladie – et dans son fonctionnement progressif, avec des taux de cotisation plus élevés pour les revenus les plus importants.
Contrairement à la France, les cotisations sociales en Belgique sont toujours soumises à un plafond. Le taux des cotisations sociales est plus élevé en Belgique qu'en France. En 2024, les cotisations sociales représentaient en Belgique 52,7 % du coût salarial d'un travailleur (pour un salaire moyen), contre 46,8 % en France, selon l'OCDE (Taxing Wages). La Belgique a aussi mis en place des réformes pour réduire les cotisations sociales pour les bas salaires, mais elles sont moins importantes que celles qui ont eu lieu en France.
Cet article a été écrit avec l'aide d'Arnaud Stiepen, un expert en simplification des sujets scientifiques.
Malka Guillot ne travaille pas, ne conseille personne, ne possède pas d'actions dans des entreprises, ne reçoit pas d'argent d'organisations qui pourraient bénéficier de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son institution de recherche.